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關于《中華人民共和國法官法(修訂草案)》的說明

——2017年12月22日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上

最高人民法院院長 周 強

瀏覽字號: 來源: 中國人大網 2019年4月23日 18:39:39

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員:

????我代表最高人民法院,作關于《中華人民共和國法官法(修訂草案)》的說明。

????一、修改法官法的重要意義

????法官法是規范審判權行使主體、構建我國法官制度的專門法律,是完善法官隊伍管理、提高法官職業保障的基本依據。現行法官法于1995年2月28日經第八屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過,并于2001年和2017年進行了修改。這部法律明確規定了法官的義務權利、選任管理、培訓考核、任職回避、工資福利、辭職辭退等制度,對于提高法官隊伍素質、推進建立法官制度、加強法官職業化建設發揮了十分重要的作用。隨著依法治國方略逐步推進,司法體制改革不斷深化,人民法院工作出現了許多新情況新問題,對法院隊伍建設和法官管理體制提出了新的更高要求。實踐表明,法官法關于法官的權利義務、任職條件、選任機制、職業保障等很多內容,已經不能完全適應新形勢新任務的發展需要,修改完善法官法是十分必要的。

????第一,修改法官法是貫徹落實黨中央重大決策部署,深化司法體制改革的重要任務。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央對深化司法體制改革,保障司法公正作出一系列決策部署,司法體制改革取得重大成果。修改法官法,對全面落實司法責任制等重大改革任務,鞏固司法體制改革成果,進一步提高審判質量效率和司法公信力,具有重要意義。

????第二,修改法官法是適應司法審判工作新的發展變化,推進法官正規化、專業化、職業化建設的客觀需要。現行法官法于1995年頒布施行,二十多年來,人民法院的審判工作和司法環境發生巨大變化,建立在法官法基礎上的法官隊伍在職業素養、管理模式、職業保障等方面已經難以適應司法審判工作新要求。修改法官法,對保障法官依法履行職責,適應新形勢新要求,全面加強法官隊伍建設,落實“五個過硬”總要求,具有重要意義。

????第三,修改法官法是完善中國特色社會主義法律體系的重要任務。法官是依法行使國家審判權的國家公職人員,法官法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。隨著刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法、法院組織法、檢察院組織法等法律不斷完善,修改法官法,進一步明確法官的義務權利、任職條件、選任機制、管理體制和職業保障,對維護法律之間的和諧統一,具有重要意義。

????二、修改法官法的指導思想以及工作過程

????修改法官法的指導思想是:全面貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中、六中全會和十九大精神,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,認真貫徹落實習近平總書記關于加強社會主義法治建設的一系列重要指示,牢固樹立“四個意識”,圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,抓緊修改完善法官法,加強法官正規化、專業化、職業化建設,保障法官依法履行職責,保障人民法院依法獨立行使審判權,使修改后的法官法,符合司法規律,體現時代精神,為建設公正高效權威的社會主義司法制度提供法律保障。

????最高人民法院黨組高度重視法官法修改研究工作,2015年8月以來,最高人民法院圍繞法官法所涉重點問題開展了深入細致的研究論證。為充分體現本輪司法改革成果,修改內容既包括總則、重要制度,也涉及框架結構和具體規定。修改工作遵循以下基本原則:一是努力體現司法體制改革成果,使黨中央重大決策部署通過法定程序成為國家意志,用法律制度鞏固司法責任制改革成果。二是準確把握法官法的調整范圍,妥善處理與人民法院組織法、公務員法等法律的關系。三是對一些實踐不夠、尚未形成共識的問題,只作原則性規定或者暫不作規定。

????最高人民法院在修改法官法過程中,主要做了以下工作:一是專門成立法官法修改研究小組,多次召開專題會議研究部署法官法修改工作,逐個研究修法重要問題。二是分類別、分層次開展一系列調研工作。兩年來我院深入調研全國法院司法體制改革情況,并廣泛聽取人大代表、政協委員、專家學者和律師代表等各方意見。三是組織翻譯14個國家和地區的法官法和法院組織法資料,在立足我國國情和司法現狀的基礎上,認真研究借鑒域外法治成果,探尋司法規律,銳意改革創新,不斷推進完善中國特色社會主義司法制度。四是廣泛征求中央組織部、中央編辦、公安部、司法部、財政部等部門和研究機構等各方面意見和建議。五是與中央政法委、全國人大內司委、全國人大常委會法工委、最高人民檢察院、國務院法制辦等單位多次溝通協商,對草案規定的內容達成共識。2017年5月19日、6月15日和9月11日,最高人民法院黨組分別召開會議,認真討論了法官法修訂草案。

????三、法官法修訂草案的主要內容

????現行法官法共17章53條,體例上未能充分體現法官與普通公務員的差別。我們將法官法修改為8章73條,修改內容主要包括:一是現行法官法施行以來,全國人大及其常委會有關法官法的新規定;二是人民法院組織法(修訂草案)、法官法等8部法律修正案草案調整的內容;三是深化司法體制改革的有關成果。

????(一)關于總體框架結構的調整

????1.關于法官職業倫理。草案在總則部分增加有關法官職業倫理的規定。(草案第五條)

????2.關于法官的管理。草案對現行法官法中零散分列的內容進行適當歸并,將法官兼職禁止、任職回避、員額管理、職務序列、教育培訓、辭職辭退、降職等內容均納入法官的管理一章。(草案第五章)

????3.關于法官的保障。草案將法官的保障專門成章,整合現行法官法涉及法官保障的內容,即法官的履職保障、除法定情形外不得將法官調離審判崗位、干涉辦案記錄通報、人身安全保障以及工資待遇、保險福利、退休養老、申訴控告等。(草案第七章)

????(二)關于法官職務范圍

????1.關于審判員。為推進法官正規化、專業化、職業化建設,提升法官職業尊榮感,草案取消了審判員稱謂,統稱為法官。(草案第二條)

????2.關于助理審判員。司法改革試點中,各地法院已基本不再任命助理審判員,其部分職責也逐步由法官助理取代。因此,草案在法官職務中取消了助理審判員設置。(草案第二條)

????3.關于法官職務范圍。現行法官法規定法官職務包括院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員和助理審判員7類。將法官職務從高到低階梯化排列,不利于司法責任制的落實,也和弱化法官科層制管理方向不符,為此,草案不再以列舉方式明確法官的職務范圍。

????(三)關于法官任職條件和資格

????1.關于法官任職的年齡條件。草案保留現行法官法年滿二十三周歲的規定,理由如下:一是年滿二十三周歲僅是法官任職的最低年齡條件,擔任法官仍需要滿足其他任職條件要求,特別是要具有五年以上法律工作經歷;二是參照公務員法關于公務員任職年齡條件為年滿十八周歲的規定,法官最低年齡條件并不等同于擔任法官的實際年齡,因此,草案確定法官任職的年齡條件為年滿二十三周歲較為合理。

????2.關于法官任職的學歷條件。按照中央《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》對取得法律職業資格須具備學歷條件的調整,草案修改了法官任職的學歷條件,規定:“全日制法律專業本科學歷并取得相應學位,或者全日制非法律專業本科及以上學歷并取得法律、法學碩士及以上學位,或者全日制非法律專業本科及以上學歷并取得相應學位且具有法律知識”。(草案第十一條)

????3.關于法官任職的法律工作年限條件。按照《法官、檢察官單獨職務序列改革試點方案》,法官需要任法官助理滿五年(含試用期),草案修改了法官任職的法律工作年限條件,規定:“從事法律工作滿五年”。(草案第十一條)

????4.關于放寬地區的學歷條件。按照中央《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》,結合放寬地區法官任職實際,草案將放寬地區擔任法官的學歷條件修改為高等學校本科畢業。取消現行法官法中關于學歷條件放寬為高等院校法律專業專科畢業的規定,主要理由是目前法律大專學歷報名和通過人數均較少。以2016年為例,法律大專學歷報名人數(15452人)占2.6%,通過人數(1031人)只占1.3%,因此,將學歷條件放寬至高等學校本科畢業,既有效解決了放寬地區法官人數不足的問題,又符合加強法官正規化、專業化、職業化建設的要求。

????5.關于不得擔任法官的情形。根據黨的十八屆四中全會決定,要建立終身禁止從事法律職業制度,對因違法違紀被吊銷執業證書的律師和公證員,終身禁止從事法律職業。為此,草案在不得擔任法官情形中,增加“曾被吊銷律師、公證員執業證書的”規定。(草案第十二條)

????6.關于院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長任職條件。為與人民法院組織法(修訂草案)保持一致,結合人民法院工作實際,草案規定:“人民法院的院長應當具有法學專業知識和法律職業經歷。副院長、審判委員會委員、庭長和副庭長應當從法官中產生”。(草案第十三條)

????(四)關于法官的遴選程序

????1.關于法官遴選委員會。根據中央全面深化改革領導小組審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》,草案增加了法官遴選委員會的內容,規定:“設立最高人民法院法官遴選委員會,負責最高人民法院法官人選專業能力的審核。省、自治區、直轄市設立法官遴選委員會,負責初任法官人選專業能力的審核”。草案還對省級法官遴選委員會的組成及日常辦事機構作出相關規定。(草案第十五條)

????2.關于法官逐級遴選制度。根據黨的十八屆四中全會決定,上級人民法院的法官一般從下一級人民法院的優秀法官中遴選。據此,草案規定“中級以上人民法院法官,一般通過逐級遴選方式產生”,并針對中級以上法院的法官,設置不同的審判經歷要求。(草案第十六條)

????(五)關于法官的任免

????1.關于法官的任免程序。草案保留法官任免程序的規定,并按照人民法院組織法(修訂草案)相關條文進行修改。(草案第十七條)

????2.關于法官免職的情形。現行法官法規定了免除法官職務的8種情形,根據公務員法相關規定,“一次年度考核不稱職”屬于公務員降職而非免職情形。為與公務員管理規定保持大體一致,草案刪除了此種免職情形,并增設法官降職的規定,即“法官在年度考評中被確定為不稱職的,應予降職”。(草案第三十八條)“法官降職,應當降低一個法官等級”。(草案第三十九條)同時,為解決部分人員入額后不辦案、辦案質量效率達不到標準等問題,按照中央政法委印發的《關于嚴格執行法官、檢察官遴選標準和程序的通知》精神,草案增加一款規定:“辦案質量效率連續兩年不達標,無法勝任法官職務的”。(草案第二十條)

????(六)關于法官兼職禁止和任職回避

????1.關于法官兼職禁止。為貫徹落實中央從嚴管理干部精神,借鑒公務員法相關規定,草案增加法官不得在“營利性組織”兼職的情形。同時,為落實中央關于在法學高校和法律實務部門之間相互交流的精神,草案規定“法官經過批準可以在高等學校、科研院所兼職從事教學、研究工作”。(草案第二十二條)

????2.關于被開除公職的法官不得擔任訴訟代理人或辯護人的情形。黨的十八屆四中全會決定指出,“被開除公職的司法人員和被吊銷執業證書的律師、公證員終身禁止從事法律職業”。據此,草案規定:“法官被開除公職后,不得擔任訴訟代理人或者辯護人,但是作為當事人的監護人或者近親屬代理訴訟或者進行辯護的除外”。(草案第二十四條)

????3.關于法官任職回避的情形。根據從嚴管理隊伍的需要,并征求有關部門意見,草案規定:“法官的配偶、子女有下列情形之一的,法官應當實行任職回避:(一)擔任該法官所任職法院轄區內律師事務所的合伙人或者設立人;(二)在該法官所任職法院轄區內以律師身份擔任訴訟代理人、辯護人,或者為訴訟案件當事人提供其他有償法律服務的”。(草案第二十五條)

????(七)關于完善法官考評制度

????1.關于法官的考核和考評委員會。現行法官法將考核和法官考評委員會分別規定在第八章和第十六章,草案將考核和法官考評委員會等兩章內容進行了整合。(草案第六章)

????2.關于年度考核結果。借鑒公務員法相關規定,草案將現行法官法規定的優秀、稱職、不稱職三個年度考核等次,調整為優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次。(草案第四十四條)

????(八)關于完善法官獎勵制度

????現行法官法規定法官在審判工作中有顯著成績和貢獻的,或者有其他突出事跡的,應當給予獎勵,并列舉了應給予獎勵的情形。根據審判工作實際和法官職業特點,并征求各地意見,草案刪除了“保護國家、集體和人民利益,使其免受重大損失,事跡突出的”“勇于同違法犯罪行為作斗爭,事跡突出的”“保護國家秘密和審判工作秘密,有顯著成績的”等3項內容,并增加“在辦理重大案件、處理突發事件和承擔專項重要工作中,做出顯著成績和貢獻的”作為法官獎勵的情形。(草案第四十七條)

????(九)關于建立法官懲戒制度

????1.關于法官處分的情形。根據審判工作實際,考慮到現行法官法中“濫用職權,侵犯自然人、法人或者其他組織的合法權益”“玩忽職守,造成錯案或者給當事人造成更嚴重損失”兩種情形在實踐中操作較為困難,草案將上述兩種情形進行整合,修改為“故意違反法律法規,或者因重大過失導致裁判結果錯誤并造成嚴重后果”的情形。(草案第四十九條)

????2.關于法官處分的種類。現行法官法中關于法官處分的種類與公務員法完全一致,但在法官實行單獨職務序列后,法官職務與行政職級脫鉤,不再具有級別,為此,草案刪除“降級”的處分種類。(草案第五十條)

????3.關于停職和延期晉升。根據中央改革文件精神,結合司法體制改革試點情況,草案規定“法官在受處分期間不得晉升職務,處分期間不計入職務晉升年限以及工資檔次晉升年限”。(草案第五十一條)“法官違法違紀,已經被立案調查,不宜繼續履行職責的,可以按照規定的程序和管理權限暫停其履行職務”。(草案第五十三條)

????4.關于法官懲戒委員會及其職責。為充分體現中央司改精神,草案對法官懲戒委員會進行專門規定,明確“最高人民法院和省、自治區、直轄市設立法官懲戒委員會,負責審查認定法官是否存在本法第四十九條第五項規定的違反審判職責的行為,提出構成故意違反職責、存在重大過失、存在一般過失或者沒有違反職責的意見,人民法院依照有關規定作出懲戒決定,并給予相應處理。”(草案第五十四條)

????(十)關于法官履職保障

????黨的十八屆四中全會決定提出,建立健全司法人員依法履行法定職責保護機制。根據中央關于《保護司法人員依法履行法定職責的規定》,結合審判工作實際,草案對法官的保障進行專章規定。

????1.關于法官權益保障委員會。草案規定:“人民法院設立法官權益保障委員會,保障法官依法履職”。(草案第五十五條)

????2.關于法官非因法定情形,不被調離審判崗位。草案規定:“除下列情形外,法官不得被調離審判崗位:(一)按規定需要任職回避的;(二)按規定實行干部交流的;(三)因機構調整或者縮減編制員額需要調整工作的;(四)因違法違紀不適合在審判崗位工作的;(五)法律規定的其他情形”。(草案第五十六條)

????3.關于保障法官依法行使審判權。草案規定:“行政機關、社會團體和個人不得干涉法官依法辦理案件,不得要求法官從事違反法定職責的活動。對干涉法官辦理案件的行為,法官有權拒絕,并應當予以記錄,并由有關機關根據情節輕重追究行為人的責任”。(草案第五十七條)

????4.關于法官及近親屬人身安全保障。針對近年屢見不鮮的侵害法官及近親屬人身安全事件,草案強化了對法官及近親屬人身權益的保護措施。(草案第五十八至第六十條)

????5.關于法官工資待遇。草案規定:“法官實行與其職責相適應的工資制度,按照法官等級享有國家規定的工資福利待遇,并建立與公務員工資同步增長機制”。(草案第六十一條)

????《中華人民共和國法官法(修訂草案)》和以上說明是否妥當,請予審議。

責任編輯: 陶宏林
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