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為新一輪高水平改革開放提供法治保障

訪全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛

瀏覽字號: 來源: 法制日報 2019年5月7日 08:13:26

????□ 法制日報記者  朱寧寧

????今年3月在京舉行的十三屆全國人大二次會議審議通過了外商投資法。該法將于2020年1月1日起施行。近日,全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛接受《法制日報》記者采訪,對這部法律進行解讀,并對社會各界關注的焦點作出回應。

????記者:為什么要在當前制定外商投資法?這部法律出臺的背景是什么?外商投資法有何重要和特殊的意義?

????李飛:黨的十八大以來,習近平總書記在擴大對外開放、促進外商投資方面作出了一系列重要論述和決策部署。特別是過去一年來,習近平總書記在多種重要場合發表重要講話,對新的歷史條件下進一步擴大對外開放進行了集中的闡釋,多次向國內外表示中國進一步開放的決心。習近平總書記指出,中國開放的大門不會關閉,只會越開越大。他還明確提出,加快出臺外商投資法規,完善公開透明的涉外法律體系。習近平總書記有關重要講話精神,是推進新時代對外開放,做好外商投資法立法工作的重要指引和根本遵循。

????改革開放的實踐經驗表明,擴大對外開放,促進外商投資,必須有健全的法治保障。制定新的外資基礎性法律,是黨中央提出的一項重要改革部署及立法任務。黨的十八屆三中全會提出,統一內外資法律法規,保持外資政策穩定透明可預期。黨的十八屆四中全會提出,適應對外開放不斷深化,完善涉外法律法規體系,促進構建開放型經濟新體制。黨的十九大報告對進一步推動形成全面開放新格局作出了戰略部署,明確提出實行高水平的貿易和投資自由化、便利化政策,全面實行準入前國民待遇加負面清單管理,大幅度放寬市場準入,擴大服務業對外開放,保護外商投資的合法權益。

????在這樣的一個大背景下,進入改革開放四十年以后第一個春天,全國人民代表大會審議通過了外商投資法,以實際行動向世人、國人表明我們黨將改革開放進行到底的政治勇氣和歷史擔當,充分展現新時代中國堅持對外開放的基本國策,堅定不移擴大對外開放的堅定意志和堅強決心。

????更加復雜的外部國際環境也是制定外商投資法的一個背景。當前世界經濟深刻調整,保護主義、單邊主義抬頭,經濟全球化遭遇挫折,多邊主義和自由貿易受到沖擊,世界正面臨百年未有之大變局。我們要適應和把握經濟全球化的歷史大勢,緊緊抓住和用好重要戰略機遇期,貫徹新發展理念,堅持互利共贏的開放戰略,完善相關的制度機制,擴大對外開放,推動形成全面開放新格局。

????總的來說,利用外資是我國擴大對外開放和構建開放型經濟新體制的重要內容,通過制定實施新的外商投資法,進一步彰顯我國擴大對外開放,促進外商投資的決心和信心,積極營造法治化、國際化、便利化的營商環境,以高水平對外開放推動經濟的高質量發展。所以制定這部法律意義深遠而重大。

????記者:如何看待外商投資法與外資三法的關系?

????李飛:從外資三法到外商投資法有一個發展過程,要特別強調的是,這次制定外商投資法不是對原來外資三法的小修小補,也不是在原來外資三法的法律框架內作出的修改,而是根據我們國家經濟發展到現階段,按照全新的體制和全面開放新格局的要求,通過立法形成一個全新的外商投資的法律體系。

????在改革開放之初制定外資三法時,我們還實行計劃經濟體制,所以是為外商投資量身定做了一套法律制度。在計劃經濟體制下,經濟環境有兩個特點,一是短缺經濟,二是計劃管制。生產資料、商品流通、金融貸款以及勞動用工等都受計劃控制。但是外商所習慣的是市場經濟,按照市場供求關系來決定投資方向、產品結構、生產技術以及相應的管理方式。為此,外資三法實際是要在計劃經濟體制下給外商創造一套適合他們的體制。現在來看,在當時計劃經濟體制下,為了充分利用外資、發揮外資的作用,量身定做有關制度確實是有效的,外商來華投資的數額和設立企業的數量也是逐年增長的。

????隨著我國加入世界貿易組織,特別是建立和實行社會主義市場經濟體制后,在市場主體的組織形式和經營環境各個方面,不斷按照內資外資一致的方向向前推近。作為公平的市場經營主體,需要打造一個法治化、國際化的營商環境。現在新制定的外商投資法已經比三十多年前制定的外資三法有了巨大發展。法治是最好的營商環境。外商投資法最重要的特點是堅持法律上平等、政策上一致的原則,為外商來華投資創造平等進入、公平競爭的法治環境和營商環境。

????記者:外商投資法都規定了哪些主要內容?

????李飛:外商投資法共6章42條,主要規定了以下幾方面內容:

????一是對外商投資進行了界定。按照形成高水平的全面開放新格局的要求,外商投資法在總結以往經驗的基礎上,立足于我國的國情,吸收借鑒國際上通行做法,進一步豐富了外商投資的內涵,采取了總括性定義和具體列舉的方式對外商投資進行了界定。

????二是就促進外商投資作了相應的規定。外商投資法在總則中明確規定“國家堅持對外開放基本國策,鼓勵外國投資者在中國境內進行投資活動”,同時在第二章投資促進中具體規定了11條內容,包括強調外商投資法律法規的公開透明、保障外商投資者平等參與市場競爭、明確外商投資企業平等參與政府采購活動、明確外商投資企業可以依法進行融資;強化對外商投資的服務,規定國家建立健全外商投資服務體系,為外國投資者和外商投資企業提供法律法規、政策措施、投資項目信息等各方面的資金和服務;鼓勵和允許依法采取外商投資的促進措施。

????三是規定了對外商投資保護的內容。外商投資法在投資保護一章中,針對存在的問題作了有針對性的規定。對于外商投資的產權保護,在原有規定的基礎上進一步明確,國家對外國投資者的投資不實行征收,只是在特殊情況下為了公共利益的需要,依照法律規定對外國投資者投資實行征收或者征用。實行征收征用的時候,應當按照法定的程序來進行,并且及時給予公平合理的補償。同時還規定,外國投資者在中國境內的出資、利潤、資本收益、資產處置所得、知識產權許可使用費、依法獲得的補償賠償以及清算所分得的財產,都給予法律保護,可以依法以人民幣、外匯匯出和匯入。

????四是對外商投資管理作出規定。外商投資法確立了準入前國民待遇加負面清單的管理制度,同時按照內外一致的原則對外商投資管理作出具體規定。明確外商投資需要辦理投資項目核準和備案的,要按照國家有關規定執行;明確外國投資者在依法需要取得行政許可的行業領域進行投資的,要依照有關的規定辦理相應的許可手續;明確外商投資的組織形式和組織機構適用公司法和合伙企業的規定;明確外商投資企業的生產經營活動按照內外資一致的原則實施管理。此外,為與反壟斷法銜接,還規定外國投資者并購中國境內企業或者以其他方式參與經營者集中的,要依法接受經營者集中的審查。

????五是規定了備案管理以及信息報告制度。外商投資法規定,負面清單之外的領域,外商可以自由地進入和進行投資,對其采取備案的管理辦法。同時,參照借鑒國際上的通行做法,建立了外商投資信息報告制度,要求外國投資者和外國投資企業報告有關的投資信息,便于在外資政策的制定和外資的管理方面提供基礎信息。這里需要特別強調的是最小負擔原則,即通過企業登記、稅務登記等途徑以及其他渠道能夠了解外商投資信息的,按照信息共享的原則,不再增加外商投資企業申報負擔,只有無法通過共享獲得信息的情況下才要求外商按照有關規定報送信息。同時,還要強調的是,政府有關部門及其工作人員對履行職責知悉的外商信息,特別是涉及的商業秘密、經營秘密,要給予特別的保密。

????六是規定了安全審查制度。安全審查制度是國際上外商投資管理方面的通行做法,在平衡經濟利益和國家安全方面發揮重要的作用。我們國家實行負面清單制度以后采取相應的措施,建立了外商投資的安全審查制度,將其作為實施外商準入特別管理措施的必要補充。

????記者:外商投資法的最大特點是什么?為什么說它是一部基礎性法律?

????李飛:外商投資法是適應新形勢需要、確立新型外商投資管理模式、構建新型外商投資法律制度框架的外商投資基礎性法律。它的最大特點主要體現在兩個方面:

????一是管理模式、管理制度新。外商投資法將準入前國民待遇加負面清單管理制度作為外商投資管理的基本制度,負面清單之外的領域對外國投資者不設門檻、不實行特殊管理,外商投資者可以同境內投資者一樣進行投資,依照同樣的法律設立企業、從事生產經營活動和接受監督。這與外資三法所確定的逐案審批管理模式有根本的不同,是一種全新的外商投資管理制度。

????二是法律理念、法律制度框架新。外商投資法按照新法律理念,強調同國際經貿規則的對接,強調實行高水平投資自由化、便利化,著力營造規范的制度環境和穩定的市場環境,側重于對外商的投資促進和投資保護。該法確立了外商投資管理所必須的相應制度,在企業的設立以及生產經營等方面授予外商充分的企業自主權。

????這兩個特點就決定了外商投資法是一部適應新形勢需要、確立新型外商投資管理模式、構建新型外商投資法律制度框架的基礎性法律。這部法律確定了外商投資制度的基本框架,為相關的工作提供規范和指引,未對企業組織形式和生產經營活動作具體規定,從而為下一步改革開放和利用外資的實際運作留下必要的空間。

????記者:外商投資法在附則中規定,按照外資三法設立的企業,5年內可以繼續保留原組織形式。為何要規定五年的過渡期?

????李飛:為了避免對現存外商投資企業造成太大沖擊,外商投資法規定了五年的過渡期,這是根據具體情況考慮的。外商投資法頒布實施后,外資三法同步廢止,新設外商投資企業應當符合公司法、合伙企業法規定的組織形式和組織機構;現存的外商投資企業在組織形式上也應當按照公司法、合伙企業法的規定進行調整。

????原來制定外資三法時,總體上是按照國際上通行的企業組織形式作出的規定,但是,對外商投資企業采取公司形式的相應權利與義務以及外部法律責任規定得比較少。我國現行的公司法、合伙企業法規定得更全面、更完善,直接適用公司法和合伙企業法不存在什么障礙,這也是貫徹內外資一致原則的客觀要求。

????記者:外商投資法只有42個條款,規定得相對原則。將來出臺配套實施細則時,如何保證細則的內容不會產生偏差?

????李飛:制定外商投資法的初衷和出發點,就是通過制定完善的、更高層次的法律體系來營造更好的投資環境,因此,具體的配套實施細則一定會體現這個新要求。外商投資法已經明確規定,涉及外商投資的法律法規和規范性文件要以適當方式征求外商投資者和外商投資企業的意見,應該更加公開透明和可預期。外商有機會充分發表意見和訴求。這個公開征求意見的過程,有利于督促有關部門在制定規定時符合立法初衷。

????現在國務院有關部門正在抓緊制定配套性的規定,明年1月1日之前這些配套制度都應該出臺。在這個過程中,對于法律中一些特定的規定、含義、邊界,也需要立法機關從立法原意上作出解釋,立法機關也會嚴格把關。

????記者:一些地方在招商引資過程中曾存在亂承諾、承諾以后不兌現、新官不理舊賬等情況。外商投資法在促使地方政府守約踐諾方面都作了哪些規定?

????李飛:過去一些地方政府招商引資以后,曾出現過不執行所作政策承諾和所簽協議的情況。這些行為不但影響當地貫徹落實中央外資政策的連續性和穩定性,還會挫傷外商投資者的投資信心,也損害政府的公信力,破壞政府的形象。

????針對這些問題,外商投資法強調,在招商引資過程當中,地方各級政府包括有關部門應當依法作出政策承諾和依法訂立合同,不能超越法定權限。同時規定,一旦地方政府和有關部門作出了承諾、簽訂了協議,就必須要嚴格履行,不能隨意改變。如果因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾或者合同約定的,應當依照法定權限和程序進行,并依法對外國投資者、外商投資企業因此受到的損失予以補償。

責任編輯: 王偉
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